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財(cái)政收入越來(lái)越多地用于地方
【作者：夏祖軍 劉明中 來(lái)自：中國(guó)財(cái)經(jīng)網(wǎng) 點(diǎn)擊數(shù)：4179 更新：2008/2/21 10:42:11
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得益于國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)效益提高和收入征管加強(qiáng)，2007年，全國(guó)財(cái)政收入再上新臺(tái)階，一舉突破5.1萬(wàn)億元大關(guān)。這個(gè)大蛋糕是如何切分的呢？
在2007年的財(cái)政支出中，中央本級(jí)支出占23.1%，地方本級(jí)支出占76.9%。中央財(cái)政所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方財(cái)政。顯而易見(jiàn)，中央財(cái)政因分稅制改革增加的收入越來(lái)越多地用于補(bǔ)助地方，而且補(bǔ)助力度逐年加大。
初步形成符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的中央與地方財(cái)政分配框架
1992年黨的十四大明確了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取向。為理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，在立足國(guó)情和借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1994年實(shí)行了分稅制財(cái)政管理體制改革，改變了財(cái)政包干體制下中央與地方“一對(duì)一談判”、“討價(jià)還價(jià)”的體制確定模式，統(tǒng)一了中央地方收支范圍劃分，初步形成了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的中央與地方財(cái)政分配框架。
分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，按照規(guī)范統(tǒng)一、科學(xué)合理和公平公正的基本原則，逐步建立并完善了由財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力缺口，縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助資金，以及中央出臺(tái)減收增支政策對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的補(bǔ)助。主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。
2007年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付達(dá)13991.2億元，約占地方財(cái)政支出的36.7%。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付7092.9億元，占50.7%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6898.3億元，占49.3%。
從十多年來(lái)的運(yùn)行情況看，分稅制改革取得了顯著成效。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是改變了財(cái)政收入占GDP的比重以及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重逐年下滑的局面，增強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。二是均衡地區(qū)間財(cái)力差異效果較為明顯。三是部分地區(qū)基層財(cái)政困難明顯緩解，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行狀況明顯改善。
中央財(cái)政通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付兩種形式補(bǔ)助地方
在逐步提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的同時(shí)，中央財(cái)政主要通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付兩種形式，將越來(lái)越多的錢補(bǔ)助給地方。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994-2007年，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2389億元增加到18112.5億元，增長(zhǎng)了6.6倍，年均增長(zhǎng)16.9%。2007年，地方本級(jí)支出約48%的資金來(lái)源于中央財(cái)政稅收返還與轉(zhuǎn)移支付。
陳開(kāi)閣是黑龍江省克山縣河北鄉(xiāng)黨委書記，過(guò)去由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，手頭總是緊巴巴的，為保鄉(xiāng)里的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，常常是“拆東墻補(bǔ)西墻”，有時(shí)還不得不靠借債過(guò)日子。自打2005年享受到中央財(cái)政的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金后，他感覺(jué)就像是久旱逢甘霖。
陳開(kāi)閣所在的河北鄉(xiāng)得到的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金共計(jì)26萬(wàn)元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)10萬(wàn)元，村級(jí)16萬(wàn)元。“可別小看了這筆資金�！标愰_(kāi)閣說(shuō)，以前鄉(xiāng)里因?yàn)榻?jīng)費(fèi)緊張，拿不出錢來(lái)砌排水溝，一下雨群眾行走不便。拿到“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金后，鄉(xiāng)里從10萬(wàn)元資金中拿出3萬(wàn)元，給鄉(xiāng)道路兩邊都砌上了排水溝，大大方便了群眾。利用這項(xiàng)資金，補(bǔ)齊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每月65元的工資補(bǔ)貼，極大地激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性和工作熱情。
在中西部地區(qū)，像克山縣這樣的困難縣還很多。依靠中央財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，這些困難縣較好地實(shí)現(xiàn)了保穩(wěn)定、保運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)。
據(jù)財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，1994年以來(lái)，在保留分稅制改革前結(jié)算補(bǔ)助等項(xiàng)目的同時(shí)，中央財(cái)政建立并完善了對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
一是一般性轉(zhuǎn)移支付。主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，不規(guī)定具體用途，由地方政府自主安排，是典型意義的均衡撥款。我國(guó)從1995年起實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付。2002年所得稅收入分享改革后，中央財(cái)政因改革增加的收入全部用于一般性轉(zhuǎn)移支付，建立了一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來(lái)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。2007年，中央財(cái)政安排一般性轉(zhuǎn)移支付2505億元，是1995年的121倍，年均增長(zhǎng)49.1%。
二是民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。為配合西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，進(jìn)一步支持民族地區(qū)發(fā)展，中央財(cái)政從2000年起，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)專門實(shí)行民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，用于解決少數(shù)民族地區(qū)的特殊困難。2000-2007年，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付從25.5億元增加到172.7億元，增加5.8倍，年均增長(zhǎng)31.4%。
三是農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。國(guó)務(wù)院決定，從2001年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，2004年起取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并逐步取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)由此減少的地方財(cái)政收入（含國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等），沿海發(fā)達(dá)地區(qū)原則上自行消化，糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)由中央財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。2007年中央財(cái)政共安排農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金759.33億元，其中還新增設(shè)了大湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金8.1億元。
四是調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付。中央于1999年、2001年、2003年和2006年出臺(tái)調(diào)整工資政策�？紤]到地區(qū)之間財(cái)政狀況相差較大，各地對(duì)增加支出的承受能力不一，中央決定，實(shí)施這些政策增加的支出，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由當(dāng)?shù)卣孕薪鉀Q，財(cái)政困難的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)由中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。2007年，中央財(cái)政共下達(dá)調(diào)資轉(zhuǎn)移支付資金2234億元。
五是縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付。2005年，針對(duì)部分地區(qū)存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，國(guó)務(wù)院決定采取綜合性措施，爭(zhēng)取用三年左右的時(shí)間，使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況得到較大緩解。為調(diào)動(dòng)地方政府共同緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性，中央財(cái)政出臺(tái)了根據(jù)地方工作實(shí)績(jī)給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付，并在2007年做出進(jìn)一步完善。主要內(nèi)容是：對(duì)調(diào)節(jié)縣級(jí)財(cái)力差異給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)縣鄉(xiāng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員以及增加重點(diǎn)支出給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助。2007年，中央財(cái)政縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付增加到340億元。在各級(jí)政府的共同努力下，縣鄉(xiāng)財(cái)政“保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)”問(wèn)題基本解決。
此外，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，為實(shí)現(xiàn)中央宏觀政策目標(biāo)，新增了一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，主要用于“三農(nóng)”、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面。2007年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6898億元，是1994年的361億元的19.1倍。
中央對(duì)地方的補(bǔ)助主要面向財(cái)力相對(duì)薄弱的中西部地區(qū)
近年來(lái)，為落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，中央財(cái)政的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配均體現(xiàn)了對(duì)中西部地區(qū)的傾斜。
——加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。由于中西部地區(qū)財(cái)政收入能力較低，且支出需求偏高，按統(tǒng)一辦法計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)收支缺口相應(yīng)較大，享受的一般性轉(zhuǎn)移支付自然較多。在此基礎(chǔ)上，具體測(cè)算辦法也按照國(guó)家有關(guān)政策的規(guī)定對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行了傾斜。如，在測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入時(shí)，考慮了西部地區(qū)因執(zhí)行對(duì)特定產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅的政策形成的財(cái)政減收，相應(yīng)增加了標(biāo)準(zhǔn)收支缺口，提高了轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。從2007年一般性轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)果看，中西部地區(qū)分享的轉(zhuǎn)移支付約占總額的94%。
——在分配其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付時(shí)給予傾斜。在確定農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等多項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中央補(bǔ)助地方比例時(shí)，均提高了對(duì)中西部的補(bǔ)助比例。如，在測(cè)算農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付時(shí)，對(duì)地方免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)和提高中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平所需資金，西部地區(qū)和中部地區(qū)比照享受西部大開(kāi)發(fā)政策的243個(gè)縣（市、區(qū)）由中央補(bǔ)助80%，其他中部地區(qū)中央補(bǔ)助60%，東部地區(qū)除直轄市外，按照財(cái)力狀況分省確定，最高補(bǔ)助比例為50%。此外，由于我國(guó)民族自治地方多分布于中西部地區(qū)，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金分配也主要面向了中西部地區(qū)。
——設(shè)立多項(xiàng)專項(xiàng)支持政策。除認(rèn)真貫徹落實(shí)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施企業(yè)所得稅優(yōu)惠、增值稅轉(zhuǎn)型等各項(xiàng)財(cái)稅支持政策外，近年來(lái)，中央財(cái)政出臺(tái)了多項(xiàng)針對(duì)中西部地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策，并在分配其他專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)給予傾斜，促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速健康發(fā)展。如，2000年開(kāi)始從中央外貿(mào)發(fā)展基金撥出專款，建立了西部地區(qū)外貿(mào)發(fā)展促進(jìn)資金，支持西部地區(qū)企業(yè)加快發(fā)展；2004-2007年安排西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃專項(xiàng)資金，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的目標(biāo)。
從2007年情況看，中西部地區(qū)分享轉(zhuǎn)移支付占總額的比例約為87%。由于中央財(cái)政對(duì)中西部支持力度較大，地區(qū)間均衡效果日益明顯。如果將2007年?yáng)|部地區(qū)按總?cè)丝谟?jì)算的人均地方一般預(yù)算收入作為100，中西部地區(qū)分別僅為32、34。在中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施地區(qū)間收入再分配后，中、西部地區(qū)人均一般預(yù)算支出分別上升到59、69，與東部地區(qū)的差距明顯縮小。
進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系
受政府級(jí)次過(guò)多、行政管理體制不健全、地區(qū)間差異懸殊等客觀因素的影響，現(xiàn)行中央與地方政府間財(cái)政分配關(guān)系還存在一些需要完善的方面。主要是完善政府間支出責(zé)任劃分進(jìn)展緩慢，收入劃分覆蓋面窄，部分收入劃分不盡合理，轉(zhuǎn)移支付制度仍需進(jìn)一步規(guī)范等。
今后一個(gè)時(shí)期，將按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十七大精神，圍繞健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。
一是推動(dòng)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。在合理劃分政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律形式明確界定中央與地方的支出責(zé)任。將有利于統(tǒng)一市場(chǎng)形成、與居民切身利益緊密相關(guān)以及事關(guān)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大建設(shè)項(xiàng)目的支出責(zé)任劃歸中央，將義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療等更適合地方管理的事權(quán)下放地方。“十一五”期間，爭(zhēng)取在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域權(quán)責(zé)劃分上取得明顯進(jìn)展。
二是改進(jìn)財(cái)力與事權(quán)的匹配方式。進(jìn)一步完善收入劃分。凡是中央事權(quán)范圍的支出，由中央足額安排；凡屬地方事權(quán)的支出，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付解決，擴(kuò)大地方政府支出統(tǒng)籌權(quán)限，增強(qiáng)地方政府支出責(zé)任；中央地方共同事權(quán)，明確中央地方各自所承擔(dān)的支出比例；中央委托事權(quán)和中央政策導(dǎo)向事權(quán)，由中央通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付解決。
三是提高財(cái)力與事權(quán)的匹配程度。在逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的同時(shí)，按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，明顯提高禁止開(kāi)發(fā)與限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)力保障程度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。盡快出臺(tái)資源枯竭型城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)相關(guān)地區(qū)政府提供公共服務(wù)能力。
此外，財(cái)政部還將穩(wěn)步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付立法工作，加快制度建設(shè)，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、規(guī)范性和透明性。
